IRA实施细则悬而未决，美国电动汽车转型面临不确定性

编者按：本文原载于Automotive Dive，该媒体已与WardsAuto合并，以提供更广泛的行业报道。如需最新资讯，请免费订阅我们的每日通讯。

2022年《通胀削减法案》（IRA）中的劳工、公平及国内成分规则，不应使电动汽车购买流程过于复杂，也不应迫使车企进行繁琐的采购调整——多位利益相关方如此表示。

能源创新（Energy Innovation）2023年1月的一份报告指出，凭借IRA扩大的税收抵免和资金支持，美国电动汽车有望“驶入快车道”，加速本土供应链和充电基础设施网络的形成。Atlas Public Policy在2022年9月发现，IRA连同《基础设施投资与就业法案》提供的电动汽车相关联邦资金总额，是此前所有联邦项目总和的“近30倍”。

然而，现行规则中关于税收抵免资格的复杂性，可能“抑制消费者需求和电动汽车产业投资”，Atlas Public Policy创始人Nick Nigro表示。他补充道，当资格要求纳入电池组件和关键电池材料采购条款后，“情况将更加复杂”。

据美国财政部国税局（IRS）收到的逾880份利益相关方意见书显示，各方亟需明确指引，以实施IRA相关条款。这些意见书来自福特（Ford）、陶氏（Dow）和三星（Samsung）等企业。Electrification Coalition政策副总裁Katherine Stainken表示，IRS关于IRA的指引若能在“驾驶员需求、电动汽车产业和法律意图之间取得平衡”，将为美国交通“开创一个崭新的未来”。她认为：“细则可能复杂，但数月的延迟相对于数十年的转型而言微不足道。”

政策分析人士指出，财政部必须实现法律重振美国汽车工业的意图。这要求车企以购车者易于理解的方式，识别和验证电池组件及关键矿物采购的复杂性——利益相关方一致认为，这是一个颇具挑战的难题。

积极信号

IRA支持电动汽车的核心举措，是提供125亿美元用于延长和扩大对电动汽车购买者最高7500美元的联邦税收抵免，环境与能源研究所（EESI）数据显示。但利益相关方一致认为，其国内采购和劳工要求将比现行国内整车组装义务复杂得多。

新车税收抵免的适用对象为：联合报税年收入不超过30万美元、户主报税不超过22.5万美元、个人报税不超过15万美元的购买者，IRS规定。同时，新车价格须不超过5.5万美元，卡车、厢式货车或SUV不超过8万美元，IRS补充道。

二手车税收抵免覆盖符合条件的车辆成本的30%，最高抵免额为4000美元，适用于车龄至少2年、售价不超过2.5万美元的车辆，同样设有分级收入上限，IRS规定。IRA保留了1000美元的住宅充电器税收抵免，并提供104亿美元，将商业充电器税收抵免从成本的30%（每站最高3万美元）提高至最高10万美元，美国能源部（DOE）数据显示。但新规限制该抵免仅适用于非城市地区或低收入人口区域的充电器，DOE补充道。

IRA的拨款和贷款还将资助州和地方交通电气化项目，以及本土电池、关键矿物制造和回收，白宫IRA指南指出。这些资金的可及性正扩展至“直接支付”选项，允许税负有限或免税实体获得预付款现金，而非税收抵扣，指南称。能源创新报告显示，IRA税收抵免可使轻型电动汽车每辆成本降低多达9050美元，到2032年销量增幅最高达67%，具体取决于财政部的指引。该机构还表示，这将“以更低成本、更高消费者收益，支持更严格的联邦车辆标准”。

图片来源：Energy Innovation授权

IRA与财政部初步方案

IRA要求电池组件和关键矿物须在美国本土或自由贸易协定伙伴国采购，且不得来自“受关注外国实体”，白宫IRA指南称。但只有财政部预计在3月底前发布的指引，才能明确这些采购要求如何衡量并适用于税收抵免，Electric Drive Transportation Association（EDTA）总裁Genevieve Cullen等人表示。

财政部2022年12月的白皮书提出了对IRA关键矿物和电池组件要求的初步解释，Electrification Coalition的Stainken认为这“看似合理”，多数利益相关方基本认同。EDTA的Cullen指出，财政部的方案允许新车税收抵免中，满足电池组件要求可获得最高3750美元，满足关键矿物要求再获最高3750美元。

财政部提议，2023年电池组件总价值的50%须为国内采购，2024年和2025年升至60%，此后每年递增10%，直至2028年后达到100%。对于关键矿物，2023年投入使用的车辆，须有40%的国内成分（在美国或自由贸易协定国家开采或加工，或在北美回收），财政部建议。此后每年增加10%，2026年达70%，2026年后升至80%。

财政部白皮书称，定义关键矿物的“开采、加工和回收”及其在多步骤供应链中的“发生地点”，对合规认证至关重要。白皮书提出，至2024年的三步“过渡规则”可应对复杂性，为制造商提供“发展必要能力的时间”。首先，电池制造商须识别关键矿物采购链；其次，确定这些矿物的开采、加工或回收是否符合国内标准；最后，制造商计算每块电池总价值中这些关键矿物所占比例，财政部提议。

但利益相关方表示，财政部未解决其他复杂问题。财政部承认，“组成材料”可能“含有用于制造‘电池组件’的关键矿物”，这使得拟议的电池组件总价值评估存在不确定性。Electrification Coalition的Stainken表示，新规则实施可能复杂，“但对实现交通转型的法律意图至关重要”。她提醒，财政部“似乎在有条不紊地澄清”，但“无论下一份拟议指引如何，最终正式规则将在约六个月内出台，可能进一步影响合规”。与此同时，财政部正在审阅逾880份利益相关方意见，其中许多在关键问题上意见相左。

图片来源：RMI授权

三个关键问题

美国电动汽车生态系统正等待以下问题的答案：如何让购车者简单理解IRA税收抵免资格；电动汽车充电基础设施可获得的最高税收抵免额；以及如何使IRA与全球供应链复杂性相协调。

购车者能理解吗？

目前，车辆税收抵免资格可通过在DOE的交互式“解码器”中输入车辆识别码（VIN）来确认，Plug-In America报告称。但该机构承认，关于国内成分、购买者收入和车企价格如何在IRA规则下验证，仍存在重大疑问。Atlas的Nigro表示：“对消费者越简单越好”，因为缺乏明确性“可能引发市场动荡”，且“消费者难以理解和使用流程，可能导致他们放弃购买电动汽车”。

近期一项调查证实了这一担忧。在有意购买电动汽车的消费者中，93%表示税收抵免对其购买决策“有些重要”或“非常重要”，2022年11月GfK AutoMobility研究显示。其中，认为抵免“非常重要”的受访者中，70%表示若首选车型不符合资格将改变计划，15%则不会购买电动汽车，GfK发现。Nigro警告，流程过于困难“可能决定购车者能否获得数千美元税收抵免，以及电动汽车产业能否获得数十亿美元投资”。

图片来源：DOE（2023），“Charging Station”[jpeg]，取自DOE。

什么是充电站？

为实现联邦2030年零排放车辆占新车销量50%的目标，美国可能需要将现有充电桩安装量增加近20倍，麦肯锡公司2022年4月分析显示。联合爱迪生（Consolidated Edison）和亚利桑那公共服务（Arizona Public Service）等公用事业公司表示，在财政部指引出台前，它们暂缓敲定充电部署计划。

爱迪生电力研究所（EEI）交通电气化高级总监Kellen Schefter表示，财政部可能确认，投资者所有的公用事业公司可以“将抵免用于电气设备或电力服务升级”，并“安装和拥有”电动汽车充电器及相关基础设施。该建设得到IRA允许的每安装一个“单项”充电设备税收抵免支持，法案文本显示。将抵免上限提高至10万美元，“将支持高需求站点（如低收入地区商业车队停车场和连接社区的农村走廊）所需的更昂贵快速充电”，EV Connect能源与公用事业总监James Ellis表示。

但充电站抵免资格取决于尚未完全定稿的工资和学徒要求，以及尚未完全定义的低收入地区，他说。他强调，“单项”一词的含义必须澄清。Ellis指出，单项可能指一个充电站或一个充电端口，而一个双端口充电站（可为两辆车充电）可能有10万或20万美元的上限，以及3万或6万美元的税收抵免。“随着对更大充电容量需求的增长，以及更多采用‘便利店-加油站’模式（配备多个充电器和端口）的站点建成，这一点至关重要，”他补充道。“单项”也可能指公用事业系统升级、满足新充电器负荷的设备或场地改善，Ellis和其他利益相关方表示。EDTA和自然资源保护委员会（NRDC）在意见书中也提出了“单项”问题，EDTA强调，明确该定义对于避免部署过时技术、支持安装太阳能和双向充电器至关重要。

Ellis补充说，私营充电器建设方和公用事业公司，以及农村电力合作社、公有公用事业和非营利组织等免税实体，都需要这一指引，这些实体现在可以利用“直接支付选项”建设和拥有充电基础设施。

何为“国内”？

福特首席政府事务官Christopher A. Smith在IRS意见书中写道，美国“正处于转折点”。指引可确保美国“在全球舞台上保持经济和技术领导者地位”，并确保“电动汽车革命为美国而造”。多数利益相关方认同这一观点。Atlas的Nigro表示，IRA有助于“推动美国整体政策转向建设一个不重蹈化石燃料汽车行业覆辙、不重演部分电池供应链供应商人权和环境滥用的电动汽车产业”。

但RMI在给财政部的意见书中承认，在车企“调整其供应链和记录保存”以适应新的国内成分要求之前，这可能难以实现。Resources for the Future的一份意见书指出，两大关键挑战是“只有小部分关键矿物”来自美国或自由贸易协定国家，且“大部分电池制造”位于北美以外。NRDC写道：“汽车、零部件、电池及其矿物构成的全球供应链是一个极其复杂的网络，目前无人能准确描绘。”

RMI表示，对开采、加工、制造、回收和价值的包容性定义，以及更好的供应链追踪，可“提高供应链透明度”。这还能改善“具有端到端可追溯性的监管链报告，并促进整个供应商和回收商价值链的合作”，从而在IRA复杂性下实现实施。RMI补充道，国际材料数据系统（IMDS）和全球电池联盟电池护照（Global Battery Alliance Battery Passport）数据库均提供数字平台，可追踪采购情况，并为“经销商和消费者提供清晰信息”。

但指引仍属必要，尤其是关于“受关注外国实体”的含义，比亚迪美国子公司BYD Auto和American Battery Independence联盟的意见书均表示。BYD写道，根据美国法律“设立和运营”的美国子公司，若无“受关注外国实体政府控制”的证据，不应被排除在税收抵免资格之外。Atlas的Nigro表示，IRA“旨在建立国内可持续的电动汽车转型供应链”，但需要财政部指引。“当指引出台时，准备好合规的企业将成为先行者，并在竞争中占据巨大优势，”他补充道。